特朗普2025年5月28日於華盛頓白宮橢圓形辦公室發言Andrew Harnik/Getty Images

2025年5月28日，美國國際貿易法院（Court of International Trade，CIT）就美國總統單方面徵收關稅的權力問題作出一項重要裁決。該裁決明確指出，總統依據《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）對包括中國在內的多國商品加征的全球性及報復性關稅“違法”。若此判決生效，基於IEEPA對中國商品徵收的關稅都將失去法律依據，理論上應被撤銷，直接減輕中國輸美商品的關稅負擔，對相關中國出口企業構成利好。目前白宮已表態將對該裁決提起上訴，原有行政命令的效力問題可能會變得複雜。

一、案件背景與核心爭議

此次訴訟源於特朗普在近期採取的一系列關稅措施。其中，最具代表性的是總統於2025年4月2日通過行政命令宣布的、旨在應對所謂國家緊急狀態的全球性關稅措施。該措施對幾乎所有貿易夥伴的進口商品徵收了普遍性關稅，並針對特定國家（包括中國）設定了更高的報復性稅率（以下簡稱“全球性和報復性關稅”）。此外，總統此前還針對加拿大、墨西哥和中國等國，以打擊非法移民流動和合成阿片類藥物跨境運輸為由，實施了特定的關稅措施（以下簡稱“販運相關關稅”）。

特朗普政府主張，其徵收這些關稅的權力來源於IEEPA，認為美國的貿易逆差以及特定國家的行為構成了“不尋常和特殊的威脅”，從而觸發了國家緊急狀態，賦予總統採取相應經濟措施的權力。政府方還援引了1971年尼克松總統時期法院對緊急關稅的認可（即United States v.Yoshida Int’l.Inc.案，以下簡稱Yoshida II案）作為先例，並認為總統宣布緊急狀態的理由是否符合法律屬於“政治問題”，法院不應介入。

然而，包括葡萄酒進口商V.O.S.Selections在內的一批小型企業以及由俄勒岡州牽頭的十二個州政府對此提起了訴訟。原告方認為，總統的行為超越了IEEPA授予的權限，IEEPA並未賦予總統如此廣泛的、不受限制的關稅制定權，且當前的貿易狀況和特定國家行為並不符合IEEPA所規定的“不尋常和特殊的威脅”的嚴格標準。他們指出，美國憲法將徵收關稅的權力主要賦予國會。

二、法院的關鍵裁決與法律依據

美國國際貿易法院在2025年5月28日發布的判決意見書（Slip Op.25-66）中，對總統的關稅權力進行了深入的法律剖析，並最終支持了原告方的主要觀點。

摘自原判決意見書“Conclusion”部分

1. IEEPA的授權範圍與“全球性和報復性關稅”的合法性

法院首先審視了IEEPA的授權範圍。判決書明確指出，IEEPA並未授予總統“無限的”或“不受約束的”徵收關稅的權力。法院認為，總統在此案中主張的關稅制定權，“在持續時間或範圍上不受任何限制”，這“超出了IEEPA授予總統的任何關稅權限”。因此，法院裁定總統依據IEEPA徵收的“全球性和報復性關稅”屬於“越權行為且與法律相悖”（ultra vires and contrary to law）。

法院特別區分了IEEPA與《敵對貿易法》（Trading with the Enemy Act,TWEA）。法院回顧了IEEPA的立法歷史，指出國會在1977年通過IEEPA時，其目的是對總統在和平時期行使緊急經濟權力進行限制，使其範圍比TWEA更為有限，並受到更多程序性約束。雖然Yoshida II案曾支持尼克松總統在TWEA框架下為應對國際收支危機而徵收10%的臨時進口附加稅，但法院強調，Yoshida II案中的關稅具有明確的臨時性和有限性，且當時的法律背景與IEEPA的立法意圖有所不同。法院認為，特朗普總統此次徵收的全球性關稅缺乏這種內在的限制，其廣泛性和潛在的無限期性與IEEPA的立法精神不符。

2. “異常和特殊威脅”條款與“販運相關關稅”的關聯性

對於“販運相關關稅”，法院重點分析了IEEPA第1701(b)條的規定。該條款要求總統行使IEEPA授予的權力必須“旨在應對（to deal with）”已宣布的、構成“不尋常和特殊的威脅”的國家緊急狀態，並且不得用於其他目的。

法院認為，總統針對加拿大、墨西哥和中國等國徵收的“販運相關關稅”，雖然聲稱旨在應對這些國家未能有效阻止毒品販運、非法移民等問題所構成的威脅，但其採取的關稅措施與所要應對的威脅之間缺乏直接且實質性的聯繫。法院指出，徵收關稅這一行為本身，並不能直接“應對”外國政府在執法層面的不作為。判決認為，將關稅作為一種“施壓”或“槓桿”手段，以期迫使其他國家改變其國內政策或加強執法，並不等同於IEEPA所要求的直接“應對”已識別的威脅。這種間接的、策略性的施壓方式，超出了IEEPA第1701(b)條對權力行使目的的限定。

3. 國會的憲法權力

法院在判決中重申了美國憲法中關於權力分立的基本原則。根據美國憲法第一條第八款，規定和徵收關稅的權力主要屬於國會。雖然國會可以通過立法將部分權力授予行政部門，但這種授權必須明確且受到限制。法院認為，總統在本案中對IEEPA的解釋和適用，構成了對國會核心立法權力的侵蝕。

*判決書全文見：https://www.cit.uscourts.gov/sites/cit/files/25-66.pdf

三、後續影響

美國國際貿易法院的此項裁決，若最終得以維持，將對中美之間的關稅格局產生直接且深遠的影響，特別是針對此前特朗普政府依據IEEPA對中國商品加征的多重關稅。

1. 針對中國商品的現行IEEPA關稅面臨失效

根據判決，總統基於IEEPA對中國商品徵收的兩類主要關稅均被認定為違法：

• “販運相關關稅”：法院文件显示，總統曾於2025年2月1日發布行政命令（Executive Order 14195），以應對中國未能充分阻止芬太尼前體化學品流動為由，對中國商品徵收了10%的從價關稅，後於2025年3月3日（Executive Order 14228）將稅率提升至20%。法院認為此類關稅未能滿足IEEPA第1701(b)條關於措施必須“旨在應對”特定威脅的要求。

• “全球性和報復性關稅”：特朗普於2025年4月2日發布的行政命令（Executive Order 14257）對包括中國在內的幾乎所有貿易國家徵收了10%的普遍關稅。針對中國，該命令及後續調整（如2025年4月8日的Executive Order 14259和4月10日的Executive Order 14266）一度將特定稅率從34%飆升至84%，乃至125%。儘管在2025年5月12日（Executive Order 14298）因與中方磋商，這一針對性高額關稅被暫時調降至10%（為期90天，在原有10%普遍關稅和20%“販運相關關稅”基礎上），但其合法性基礎同樣受到法院質疑。法院認為此類關稅超出了IEEPA的授權範圍，因其缺乏明確的範圍和期限限制。

若此判決生效，上述基於IEEPA對中國商品徵收的關稅（無論是普遍性的10%、針對性的20%，還是曾高達125%的報復性關稅）都將失去法律依據，理論上應被撤銷。這將直接減輕中國輸美商品的關稅負擔，對相關中國出口企業構成利好。

2. 限制美國單方面對華關稅工具的運用

該判決的核心在於對總統依據IEEPA單方面發起過於寬泛的關稅措施的權力進行了嚴格的司法限制：

•  “國家緊急狀態”理由受限：美國行政當局未來若想再以寬泛的“國家緊急狀態”（如貿易逆差、特定產業政策等）為由，通過IEEPA對中國商品大規模加征關稅，將面臨更高的法律門檻和更嚴格的司法審查。法院明確指出，貿易逆差問題更適應《1974年貿易法》第122條等具有特定程序和限制的非緊急授權。

•  “施壓”策略的法律基礎削弱：法院對將關稅作為“施壓”或“槓桿”工具以迫使中國在非貿易領域（如芬太尼問題）改變政策的做法提出了質疑，認為這不符合IEEPA“旨在應對”威脅的直接性要求，限制美國政府利用IEEPA作為對華全面施壓的工具。儘管如此，仍需注意以下幾點：

白宮已表態將對該裁決提起上訴。上訴法院的裁決將是最終決定性的。在上訴期間，原有行政命令的效力問題可能會變得複雜。即使IEEPA路徑受阻，美國政府仍可能尋求其他法律依據對華採取貿易限制措施，例如通過國會立法、更嚴格地適用《1974年貿易法》下的301條款（儘管其本身也面臨合規性質疑）、232條款（國家安全調查）或反傾銷反補貼等貿易救濟措施。

綜上所述，美國國際貿易法院2025年5月28日的裁決，其直接後果可能是減輕中國商品的關稅壓力。更重要的問題在於對美國總統單方面運用IEEPA作為對華貿易戰工具的法律約束。然而，考慮到上訴程序等後續問題，關稅走向仍具不確定性。